處理好農民和土地關系 促進“三農”工作健康發展

　　——學習習近平總書記安徽小崗村重要講話體會

　　姜大明

　　習近平總書記在安徽小崗村農村改革座談會發表的重要講話，縱觀歷史、放眼未來，立足實際、直面問題，深刻闡述了推進農村改革發展的新思想、新理念、新要求，為深化農村改革、加快農村發展、維護農村和諧穩定指明了方向、劃清了底線、明確了重點，是做好新形勢下“三農”工作的根本遵循。特別是總書記關于深化農村改革仍然以處理好農民和土地關系為主線的精辟論述，對于搞好農村土地制度改革，做好土地管理各項工作，具有極其重要的指導意義。國土資源系統把學習貫徹總書記這一重要講話精神作為當前一項重要政治任務，認真學習領會，全面貫徹落實，扎實有效地促進“三農”工作健康發展。

　　一、深化對農民和土地關系的認識，進一步增強使命感和責任感

　　習近平總書記指出，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”這一重要論述，揭示了農村改革的本質，抓住了“三農”工作的要領，反映了我們黨對處理好農民和土地關系這一規律性認識的升華。

　　土地問題始終與江山社稷和民生福祉息息相關，始終與農業發展和農村穩定緊密相連。我們黨在革命時期關于土地改革的主張，深得億萬農民的擁護，成為革命成功的關鍵。新中國成立以來，什么時候土地制度和政策順應民意、符合民情，什么時候農村社會生產力就得到解放和發展，國民經濟就得到健康持續發展。當年小崗村18戶農民發起大包干，將自身利益與土地經營效益緊緊聯結在一起，大幅度提升了土地生產力。在大包干等農業生產責任制基礎上形成的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，成為我國的農村基本經營制度，是我們黨農村政策的重要基石。習近平總書記強調，深化農村改革，最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，真正讓農民吃上“定心丸”；完善農村基本經營制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，有利于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農戶對土地的承包權，更好用活土地經營權，推進現代農業發展。堅持把處理好農民和土地的關系作為推進改革的主線，是對農村改革成功實踐的科學總結，也是對我國土地基本國情和農業現代化發展的深刻把握。

　　深化對農民和土地關系的認識，必須進一步增強做好國土資源工作的使命感和責任感。一要更加注重尊重農民意愿。土地是農業最重要的生產資料，是農民賴以生存和發展的基本條件，任何時候不要隨便動農民的土地。要有足夠的歷史耐心，放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動，進不進城、退不退地，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不能搞強迫命令、不刮風、不一刀切。二要更加注重維護農民權益。土地是“財富之母”，是農民最大的財產，農民小康不小康，關鍵看收入，包括增加農民財產性收入。要始終把保障農民權益放在首位，切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。對于進城農民，應引導其依法自愿有償轉讓上述權益，增加財產性收入，讓群眾有更多獲得感。三要更加注重守住底線。土地制度是國家基礎性制度，農村土地制度改革事關重大，必須審慎穩妥推進。“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”習近平總書記強調的“四個不能”，是不可逾越的紅線，是必須堅守的改革底線，是我們避免犯不可挽回錯誤的政治保證。

　　二、圍繞農民和土地關系主線，落實三個“堅定不移”要求

　　習近平總書記強調，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅定不移深化農村改革、堅定不移加快農村發展、堅定不移維護農村和諧穩定。這充分表明了黨中央進一步推進農村改革發展穩定的堅強意志和決心，釋放出不斷強農惠農富農的鮮明政策信號。國土資源系統要在認真總結近年來工作基礎上，緊緊圍繞處理好農民和土地關系這條主線做好工作，把黨中央、國務院的決策部署落到實處。

　　落實堅定不移深化農村改革的要求，進一步做好農村土地確權登記和土地制度改革試點工作。一要加快集體土地確權登記頒證，夯實農村集體土地產權基礎。搞好集體土地確權登記頒證工作，有利于土地承包關系的穩定，有利于集體土地“三權分置”改革，是深化農村改革的重要基礎。要在全面完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，加快農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證。支持配合農村土地承包經營權確權登記頒證，及時提供農村集體土地所有權登記頒證等成果資料。建立健全土地權屬爭議調處工作機制，指導推動地方依法解決各類土地權屬爭議，把問題和矛盾解決在基層、解決在早期階段。嚴格集體土地產權管理，防止隨意調整土地權屬，為落實農村基本經營制度提供基礎保障。二要審慎穩妥開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，激發農村活力。三項試點工作于2015年啟動，目前進展總體順利。截至今年4月底，共有97宗約1277畝農村集體經營性建設用地入市，總價款達15.7億元，入市改革提高了農村建設用地節約集約利用水平，豐富了集體土地所有權實現形式，增強了農民集體和農民群眾的獲得感，促進了農村經濟一二三產融合發展。宅基地制度改革，在保障農民宅基地用益物權、引導農民自愿有償退出閑置宅基地、規范宅基地管理和利用、改善村莊環境等方面取得了積極成效。土地征收制度改革，圍繞縮小征地范圍、規范征收程序和完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制進行了有益探索。要在總結試點前期工作基礎上，強化主體責任，加快改革步伐，確保2017年底前完成試點任務。全面落實中央決策部署，既堅持問題導向，鼓勵差別化探索，又堅持改革目標，堅決守住底線。

　　落實堅定不移加快農村發展的要求，進一步做好耕地保護和土地整治工作。一要堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，夯實農業現代化發展基礎。產能建設是農業現代化的根本，耕地則是產能建設的根本。確保谷物基本自給、口糧絕對安全，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，決定了耕地保護任何時候都不能放松。“十二五”期間，我們守住了18億畝耕地紅線，基本農田面積保持在規劃確定的15.6億畝以上，建設占用耕地總體實現占補平衡，建成高標準農田4.03億畝，經過整治的耕地質量平均提升1—2個等級，糧食產能普遍提高10%—20%。“十三五”時期，要按照藏糧于地的戰略要求，推進耕地數量質量生態“三位一體”保護，全面劃定永久基本農田，改革完善耕地占補平衡辦法，健全耕地保護責任目標考核制度，建立耕地保護利益補償機制，增強各級政府和廣大農民保護耕地的積極性。二要實施農村土地綜合整治，促進生態文明建設。各地實踐表明，開展土地綜合整治，既有利于保護耕地、節約用地，又有利于改善農業生產條件和農村人居環境，擴大農村投資和消費需求，增加農民收入，是一舉多得的好事。“十二五”期間，各地土地整治累計投入資金5500多億元，惠及農民1.01億人，人均每年增收985元，農民參與勞務所得合計超過1163億元。“十三五”時期，要完善工作機制，加強統一規劃，強化部門合作，擴大農民參與，統籌推進山、水、林、田、湖生態保護和修復。

　　落實堅定不移維護農村和諧穩定的要求，進一步做好農村土地征收和地質災害防治工作。一要加強土地征收管理。在經濟下行壓力加大、地方財政趨緊和加快投資項目審批的形勢下，農村土地征收工作面臨的矛盾更多、困難更大。我們要帶著深厚群眾感情開展征地工作，嚴格程序、嚴格標準，落實好農村土地征收各項政策，同時要注重深入細致做好群眾工作，千方百計化解矛盾、解決困難，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。二要強化地質災害防治。要把防范地質災害作為須臾不可忽視的“生命工程”來抓，切實加強地質災害防治能力建設，完善以群測群防為主的監測網絡體系，加大重大地質災害隱患點治理力度，最大可能減少人民群眾生命和財產損失，維護農村社會和諧穩定。

　　三、抓住農民與土地關系重點，做好補短板、打基礎、利長遠工作

　　習近平總書記指出，農業還是“四化同步”短腿，農村還是全面建成小康社會的短板，農業基礎穩固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動。我們要以學習貫徹習近平總書記重要講話精神為契機，切實履行職責，發揮職能優勢，抓住農民與土地關系重點問題，做好補短板、打基礎、利長遠工作。

　　一是實施耕地質量保護與提升行動。從確保國家糧食安全與提高農業整體素質和競爭力出發，改變過去重數量輕質量的做法，實行數量質量并重管理，切實加強耕地質量建設。以糧食主產區和永久基本農田保護區為重點，大力推進高標準農田建設。在集中連片特困地區、原中央蘇區、耕地后備資源豐富地區、糧食主產區、邊疆地區和民族地區，支持實施新一批土地整治重大工程。鼓勵社會資金投入，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，將整治后的耕地劃為基本農田，納入綜合監管平臺，加強建后管護。對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展土地綜合治理。

　　二是以城鄉建設用地增減掛鉤助力精準扶貧。城鄉建設用地增減掛鉤，是落實城鄉生產要素平等交換，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系的重要政策，同時也是助推脫貧攻堅的有力措施。在貧困地區開展增減掛鉤，將節余的增減掛鉤指標在省域范圍內流轉使用，可以顯化土地級差收益，增加增減掛鉤資金收入，有效解決扶貧開發資金等問題。要堅持群眾自愿，確保農民愿意、農民參與、農民滿意；堅持群眾受益，確保增減掛鉤節余指標調劑收益全部返農村，切實惠及農民；堅持規劃先行，遵循鄉村發展規律，體現鄉村特點，保留鄉村風貌，留住田園鄉愁，促進美麗宜居鄉村建設。

　　三是協同推進農村土地制度改革。農村土地制度改革涉及面廣、關聯性強，與農村產權、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革緊密銜接，是一項復雜的系統工程。要推動多要素聯動，加強部門協同，強化改革的協同性和耦合性，提高改革的系統性和完整性，形成改革合力。加強對試點工作的調研指導和評估總結，深入提煉經驗做法，形成可復制、可推廣的改革成果，按照立法與改革同步推進、相向而行的要求，及時開展《土地管理法》修訂研究。

　　四是鞏固拓展不動產統一登記成果。產權制度是農村土地制度的核心，不動產統一登記制度是農民土地產權的重要保障。要重點抓好不動產統一登記制度在農村基層落地，力爭年底前所有市縣頒發新證、停發舊證，2017年實現登記機構、登記簿證、登記依據和信息平臺“四統一”。繼續深化細化集體土地所有權確權登記頒證成果，深入研究宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證的難點、熱點問題，充分發揮不動產統一登記制度保護農民產權、維護農民權益的重要作用。

　　(作者為國土資源部部長)

　　《 人民日報 》( 2016年06月08日 10 版)